Nợ đọng xây dựng cơ bản trong đầu tư công: Nhận diện, phân biệt và cơ chế xử lý

Nợ đọng xây dựng cơ bản là vấn đề phát sinh phổ biến trong các dự án sử dụng vốn đầu tư công, ảnh hưởng trực tiếp đến dòng tiền và khả năng duy trì hoạt động của doanh nghiệp xây dựng. Trên thực tế, nhiều nhà thầu nhầm lẫn giữa nợ đọng xây dựng cơ bản và các khoản chậm thanh toán trong hợp đồng, dẫn đến việc lựa chọn sai phương án xử lý, làm giảm hiệu quả thu hồi công nợ.

Việc nhận diện đúng nợ đọng xây dựng cơ bản và phân biệt với các khoản nợ phát sinh từ quan hệ hợp đồng xây dựng có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định cơ chế xử lý phù hợp, qua đó bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các bên trong quá trình thực hiện dự án.

1. Khái niệm nợ đọng xây dựng cơ bản 

Khoản 22 Điều 4 Luật Đầu tư công 2024 sửa đổi, bổ sung 2025 quy định nợ đọng xây dựng cơ bản là giá trị khối lượng thực hiện đã được nghiệm thu của chương trình, nhiệm vụ, dự án nhưng chưa được cấp có thẩm quyền giao kế hoạch đầu tư công trung hạn, không bao gồm các dự án đầu tư công khẩn cấp, dự án đầu tư công đặc biệt, dự án đã thực hiện chuyển tiếp qua kỳ kế hoạch đầu tư công trung hạn tiếp theo.

Từ quy định nêu trên có thể thấy, bản chất của nợ đọng xây dựng cơ bản không xuất phát từ việc chủ đầu tư chậm thực hiện nghĩa vụ thanh toán theo hợp đồng xây dựng, mà phát sinh do phần khối lượng đã hoàn thành và được nghiệm thu chưa được bố trí trong kế hoạch vốn đầu tư công trung hạn.

Cần lưu ý rằng, không phải mọi trường hợp chậm thanh toán trong hoạt động xây dựng đều được xác định là nợ đọng xây dựng cơ bản. Khái niệm này chỉ áp dụng đối với các dự án thuộc phạm vi kế hoạch đầu tư công và chịu sự điều chỉnh của cơ chế kế hoạch vốn trung hạn. Trong khi đó, các khoản chậm thanh toán phát sinh từ tranh chấp hợp đồng, thiếu hồ sơ hoặc chưa đáp ứng điều kiện thanh toán chỉ được xem là nghĩa vụ thanh toán trong quan hệ hợp đồng xây dựng.

2. Phân biệt nợ đọng xây dựng cơ bản với các khoản nợ xây dựng khác

Nợ đọng xây dựng cơ bản không đồng nghĩa với mọi khoản chậm thanh toán trong hoạt động xây dựng. Điểm khác biệt quan trọng nhất là nợ đọng xây dựng cơ bản phát sinh do chưa được bố trí vốn đầu tư công, còn nhiều khoản nợ xây dựng khác lại phát sinh từ quan hệ hợp đồng hoặc từ các nghĩa vụ tài chính có điều kiện giữa các bên, cụ thể:

• Nợ đọng xây dựng cơ bản là khoản thanh toán chưa được thực hiện đối với khối lượng công việc đã nghiệm thu hợp lệ trong dự án sử dụng vốn đầu tư công, nhưng chưa được bố trí vốn trong kế hoạch đầu tư công trung hạn hoặc hằng năm. Loại nợ này không xuất phát từ việc một bên vi phạm nghĩa vụ thanh toán theo hợp đồng, mà chủ yếu gắn với cơ chế quản lý và phân bổ nguồn vốn nhà nước.
• Trong khi đó, các khoản nợ phát sinh từ hợp đồng xây dựng lại mang bản chất hoàn toàn khác. Đây là nghĩa vụ thanh toán giữa các bên trong quan hệ hợp đồng, và việc chậm trả thường bắt nguồn từ tranh chấp về khối lượng, chất lượng, tiến độ, hồ sơ thanh toán hoặc điều kiện thanh toán. Nói cách khác, nếu nợ đọng xây dựng cơ bản là vấn đề chưa có vốn để thanh toán, thì nợ hợp đồng xây dựng thường là vấn đề một bên chưa hoặc không thực hiện nghĩa vụ thanh toán theo thỏa thuận.
• Ngoài ra, cần phân biệt nợ đọng xây dựng cơ bản với các khoản nghĩa vụ tài chính phát sinh từ bảo hành, đối trừ công nợ hoặc phạt vi phạm. Những khoản này chỉ phát sinh khi có điều kiện cụ thể theo hợp đồng, nên không phải là khoản nợ thanh toán theo nghĩa thông thường, càng không đồng nhất với nợ đọng xây dựng cơ bản.

Tóm lại, điểm khác nhau cốt lõi là nợ đọng xây dựng cơ bản gắn với cơ chế bố trí vốn đầu tư công, còn các khoản nợ xây dựng khác chủ yếu gắn với quan hệ hợp đồng và trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ của các bên. Hiểu đơn giản, nợ đọng xây dựng cơ bản là “đã có khối lượng nghiệm thu nhưng chưa có vốn để thanh toán”, còn các khoản nợ xây dựng khác thường là “đã đến nghĩa vụ thanh toán nhưng phát sinh vướng mắc hoặc tranh chấp trong quan hệ hợp đồng”. Vì vậy, việc nhận diện đúng loại nợ có ý nghĩa quyết định trong việc lựa chọn phương án xử lý phù hợp. 

3. Dấu hiệu nhận biết, nguyên nhân và hệ quả của nợ đọng xây dựng cơ bản

3.1 Các dấu hiệu nhận biết nợ đọng xây dựng cơ bản

Để xác định có phải nợ đọng xây dựng cơ bản hay không, trước hết cần nhìn vào hồ sơ dự án và thực tế thanh toán.

Dấu hiệu thể hiện trên hồ sơ dự án

• Dấu hiệu thường gặp nhất là khối lượng công việc đã được nghiệm thu hợp lệ nhưng chưa được bố trí vốn trong kế hoạch đầu tư công trung hạn hoặc kế hoạch vốn hằng năm. Nội dung này thường được thể hiện qua các tài liệu như: biên bản nghiệm thu, hồ sơ chất lượng, xác nhận khối lượng hoàn thành và văn bản của chủ đầu tư hoặc ban quản lý dự án về việc chưa được giao vốn hoặc chưa được bố trí đủ vốn để thanh toán. Đây là căn cứ quan trọng để nhận diện rằng khoản chưa thanh toán có thể thuộc phạm vi nợ đọng xây dựng cơ bản, chứ không đơn thuần là chậm thanh toán do tranh chấp hợp đồng.

Dấu hiệu thể hiện trong thực tế thanh toán

• Trong thực tế, nợ đọng xây dựng cơ bản thường được nhận biết qua việc Kho bạc Nhà nước hoặc cơ quan kiểm soát chi từ chối thanh toán với lý do chưa có kế hoạch vốn hoặc kế hoạch vốn được giao chưa đủ để chi trả. Điểm cần lưu ý là trong trường hợp này, việc chưa thanh toán không xuất phát từ thiếu sót hồ sơ hoặc tranh chấp giữa các bên, mà chủ yếu do chưa đáp ứng điều kiện về nguồn vốn.
• Ngoài ra, chủ đầu tư thường thông báo rằng việc thanh toán sẽ phải chờ theo tiến độ bố trí vốn. Vì vậy, có thể xảy ra tình trạng công việc đã hoàn thành, đã nghiệm thu nhưng vẫn chưa thể giải ngân.

3.2 Nguyên nhân dẫn đến nợ đọng xây dựng cơ bản

Nợ đọng xây dựng cơ bản có thể phát sinh từ cả giai đoạn chuẩn bị đầu tư và quá trình thực hiện dự án.

Nguyên nhân từ khâu chuẩn bị đầu tư

• Một nguyên nhân phổ biến là dự án được phê duyệt hoặc quyết định đầu tư khi chưa xác định rõ nguồn vốn, hoặc chưa bảo đảm khả năng cân đối vốn theo kế hoạch đầu tư công trung hạn. Khi đó, dù dự án vẫn được triển khai, khối lượng thực hiện vẫn phát sinh, nhưng nguồn vốn để thanh toán lại không được chuẩn bị tương ứng.
• Ngoài ra, việc khởi công dự án hoặc mở rộng phạm vi đầu tư khi chưa được bố trí đầy đủ kế hoạch vốn cũng là nguyên nhân dễ dẫn đến tình trạng khối lượng đã hoàn thành nhưng không có nguồn vốn để thanh toán.

Nguyên nhân trong quá trình thực hiện dự án

• Trong quá trình triển khai, nợ đọng xây dựng cơ bản có thể phát sinh khi có điều chỉnh tăng khối lượng thực hiện, phát sinh phần việc ngoài kế hoạch hoặc điều chỉnh tổng mức đầu tư nhưng không đi kèm việc bổ sung kế hoạch vốn tương ứng.
• Bên cạnh đó, việc giải ngân chậm do vướng thủ tục hành chính, kiểm soát chi hoặc hồ sơ thanh toán chưa hoàn thiện đúng yêu cầu cũng có thể khiến vốn không được bố trí và giải ngân đúng thời điểm, từ đó làm phát sinh nợ đọng.

3.3 Hệ quả của nợ đọng xây dựng cơ bản

Nợ đọng xây dựng cơ bản không chỉ ảnh hưởng đến nhà thầu mà còn tác động trực tiếp đến chủ đầu tư và tiến độ chung của dự án.

Hệ quả đối với doanh nghiệp nhà thầu

• Đối với nhà thầu, hệ quả rõ nhất là chưa được thanh toán cho phần công việc đã thi công và đã nghiệm thu. Điều này khiến doanh nghiệp bị chiếm dụng vốn, làm tăng áp lực dòng tiền và phát sinh thêm chi phí tài chính, nhất là khi phải dùng vốn vay để duy trì hoạt động.
• Nếu tình trạng này kéo dài, doanh nghiệp có thể gặp khó khăn trong việc thanh toán cho người lao động, nhà cung cấp và các nghĩa vụ tài chính khác. Trong trường hợp kéo dài, điều này còn ảnh hưởng đến năng lực thi công, tiến độ thực hiện các hợp đồng khác và uy tín của doanh nghiệp trên thị trường.

Hệ quả đối với chủ đầu tư

• Đối với chủ đầu tư, nợ đọng xây dựng cơ bản có thể làm kéo dài tiến độ dự án, đặc biệt khi nhà thầu không còn đủ khả năng tài chính để tiếp tục thi công theo kế hoạch.
• Bên cạnh đó, việc chậm thanh toán kéo dài còn có thể làm phát sinh thêm chi phí, làm giảm hiệu quả đầu tư và tăng nguy cơ phát sinh khiếu nại, tranh chấp hoặc khởi kiện giữa các bên tham gia dự án.

4. Hướng xử lý khi phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản

Rà soát và xác định đúng loại nợ: Doanh nghiệp cần xác định rõ dự án có thuộc phạm vi đầu tư công hay không, đồng thời kiểm tra tình trạng nghiệm thu và đối chiếu với kế hoạch vốn trung hạn đã được giao.

Hoàn thiện và chuẩn hóa hồ sơ nghiệm thu, thanh toán: Doanh nghiệp cần bảo đảm hồ sơ nghiệm thu và hồ sơ thanh toán được lập đầy đủ, hợp lệ theo quy định, bao gồm biên bản nghiệm thu khối lượng, hồ sơ chất lượng, tài liệu xác nhận giá trị khối lượng hoàn thành và hồ sơ đề nghị thanh toán. Việc chuẩn hóa hồ sơ không chỉ là điều kiện cần để thực hiện thanh toán khi được bố trí vốn, mà còn là cơ sở pháp lý để làm việc với chủ đầu tư và các cơ quan có thẩm quyền trong quá trình đề nghị bố trí kế hoạch vốn.

Làm việc với chủ đầu tư và cơ quan liên quan về kế hoạch vốn: Trên cơ sở hồ sơ đã hoàn thiện, doanh nghiệp cần chủ động làm việc với chủ đầu tư và ban quản lý dự án để xác nhận giá trị khối lượng đã nghiệm thu, tình trạng công nợ và đề nghị cung cấp thông tin về kế hoạch đầu tư công trung hạn, kế hoạch vốn năm liên quan đến dự án.

Đồng thời, doanh nghiệp cần đề nghị xác lập lộ trình thanh toán cụ thể gắn với tiến độ bố trí vốn, qua đó làm cơ sở theo dõi và kiểm soát việc thực hiện nghĩa vụ thanh toán.

Thiết lập biện pháp xử lý trong trường hợp chậm bố trí vốn kéo dài: Trường hợp việc bố trí vốn và thanh toán không có tiến triển hoặc bị kéo dài không hợp lý, doanh nghiệp cần thực hiện các biện pháp cần thiết nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình, bao gồm việc gửi văn bản yêu cầu thanh toán, đề nghị xác nhận công nợ bằng văn bản và lưu giữ đầy đủ tài liệu liên quan.

Trong trường hợp khoản nợ có dấu hiệu không còn đơn thuần là nợ đọng xây dựng cơ bản mà phát sinh yếu tố tranh chấp, doanh nghiệp có thể xem xét áp dụng các cơ chế giải quyết tranh chấp theo quy định pháp luật và theo thỏa thuận trong hợp đồng.

5. Câu hỏi thường gặp

Nợ đọng xây dựng cơ bản có phải là khoản nợ quá hạn thanh toán hợp đồng không?

Trả lời: Nợ đọng xây dựng cơ bản không phải là khoản nợ quá hạn thanh toán hợp đồng. Căn cứ khoản 22 Điều 4 Luật Đầu tư công năm 2024 (được sửa đổi, bổ sung năm 2025), nợ đọng xây dựng cơ bản là giá trị khối lượng đã được nghiệm thu nhưng chưa được bố trí trong kế hoạch đầu tư công trung hạn. Khoản nợ quá hạn thanh toán hợp đồng phát sinh khi một bên không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ thanh toán theo thời hạn đã thỏa thuận trong hợp đồng xây dựng. Do đó, hai loại này có căn cứ phát sinh và cơ chế xử lý hoàn toàn khác nhau, không thể đồng nhất.

Nợ đọng xây dựng cơ bản được phân biệt như thế nào với khoản nợ phát sinh do tranh chấp khối lượng và chất lượng?

Trả lời: Nợ đọng xây dựng cơ bản và khoản nợ phát sinh do tranh chấp về khối lượng hoặc chất lượng công trình khác nhau cơ bản ở căn cứ phát sinh và tình trạng pháp lý của nghĩa vụ thanh toán.

Đối với nợ đọng xây dựng cơ bản, khoản nợ phát sinh trong trường hợp khối lượng công việc đã được nghiệm thu hợp lệ theo quy định, các bên không có tranh chấp về khối lượng, chất lượng hoặc điều kiện thanh toán, nhưng chưa được bố trí kế hoạch đầu tư công trung hạn để thực hiện thanh toán. Như vậy, nghĩa vụ thanh toán về nguyên tắc đã được xác lập, tuy nhiên chưa thể thực hiện do chưa có nguồn vốn theo cơ chế quản lý đầu tư công.

Khoản nợ phát sinh do tranh chấp về khối lượng hoặc chất lượng công trình xuất hiện khi các bên chưa đạt được sự thống nhất về giá trị khối lượng thực hiện, chất lượng công việc hoặc việc đáp ứng các điều kiện nghiệm thu, thanh toán theo hợp đồng. Trong trường hợp này, nghĩa vụ thanh toán chưa được xác định đầy đủ hoặc đang bị tạm dừng do tồn tại tranh chấp, và cần được giải quyết thông qua thương lượng hoặc cơ chế giải quyết tranh chấp theo quy định của pháp luật và hợp đồng.

Nhà thầu cần cung cấp những tài liệu, chứng cứ tối thiểu nào để xác định khoản nợ là nợ đọng xây dựng cơ bản?

Trả lời: Để chứng minh khoản nợ thuộc phạm vi nợ đọng xây dựng cơ bản, nhà thầu cần chuẩn bị tối thiểu các tài liệu sau:

• Hồ sơ nghiệm thu khối lượng hoàn thành theo quy định (bao gồm biên bản nghiệm thu, hồ sơ chất lượng);

• Hồ sơ xác nhận giá trị khối lượng hoàn thành giữa các bên;

• Hồ sơ đề nghị thanh toán theo quy định;

• Tài liệu, văn bản của chủ đầu tư hoặc cơ quan có thẩm quyền thể hiện việc chưa được bố trí hoặc chưa được giao kế hoạch đầu tư công trung hạn đối với phần khối lượng đã thực hiện;

• Các tài liệu liên quan đến quá trình đề nghị thanh toán và trao đổi về kế hoạch vốn (nếu có).

Nợ đọng xây dựng cơ bản là khoản nợ mang tính đặc thù, gắn với cơ chế bố trí kế hoạch vốn đầu tư công và không đồng nhất với nghĩa vụ thanh toán theo hợp đồng xây dựng. Việc nhận diện đúng bản chất khoản nợ là cơ sở để doanh nghiệp lựa chọn phương án xử lý phù hợp. Do đó, doanh nghiệp cần chủ động rà soát hồ sơ, xác định đúng loại nợ và làm việc theo đúng cơ chế pháp luật về đầu tư công nhằm bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp.